Treinta años de políticas públicas de juventud en Argentina: desde el ‘Año Internacional de la Juventud’ hasta el año 2015

La juventud como objeto de estudio independiente para los cientistas sociales se inicia en la etapa de posguerra. Por primera vez en el seno de las naciones más desarrolladas de occidente la generación de los ‘baby boomers’ pasan a ser distinguidos destinatarios de varias políticas públicas del flamante Estado de Bienestar y además un nuevo actor de cambio social y cultural durante los años sesenta principalmente.

En Argentina, los jóvenes tomaron un rol activo en su sociedad, sobre todo en las dimensiones políticas y culturales para finales de los sesenta y durante los setenta, pero acabaron siendo asfixiados por los dos últimos regímenes militares autoritarios de la más alta intensidad que se sucedieron autocráticamente en el Estado nacional. Paralelamente en el ámbito académico se realizaron algunas investigaciones dentro de disciplinas sociales acerca de la juventud argentina pero siempre como parte de estudios de la población etaria total.

Tuvimos que esperar la vuelta a la democracia para que, combinado a presiones externas desde organismos internacionales como la ONU -que declara el «Año internacional de la Juventud» en 1985- se incentivaran producciones de investigaciones sociales sobre los jóvenes argentinos, con énfasis en educación y trabajo.

Una de las pioneras en esta temática fue Cecilia Braslavsky con su obra: «La juventud argentina: informe de situación» de 1986, donde se señala por primera vez la aparición los primeros jóvenes que ni estudian ni trabajan –que años más tarde serán etiquetados de ‘ni-ni’-, y otras nuevas prácticas en magnitudes importantes como la delincuencia y la drogadicción: consecuencias que se asociarían al proceso de desindustrialización y la entrada de flujos transnacionales al país, por políticas implementadas por el ultimo régimen de facto.

El gobierno radical implementó una serie de medidas concretas para la juventud argentina en un momento de regresión económica y pauperización inédita hasta entonces: las eliminaciones de exámenes de ingreso al nivel medio y superior, y la reapertura de carreras suprimidas por la dictadura militar; la reducción del servicio militar obligatorio.

Asimismo, con el objeto de coordinar el abordaje de los problemas juveniles de educación y trabajo, el gobierno creo agencias públicas
llamadas genéricamente ‘Organismos Gubernamentales de Juventud’ (OGJ), en los cuales los jóvenes iban a ser sujetos únicos de programas públicos, dejando de lado el enfoque clásico de realizar estrategias por sector, del tipo masivas y adultocentricas: la más emblemática fue por ese entonces la Subsecretaría de la Juventud. Lamentablemente, estas agencias no fueron eficaces, en parte por las restricciones presupuestarias y de crédito externo que se vivía en esta ‘década perdida’, y las excelentes medidas enunciadas anteriormente que motivaron un primer aumento de escolarización en los jóvenes, quedaron aisladas.

Durante la administración de Carlos Menem las políticas de juventud fueron en línea con los principios del Consenso de Washington: implementación del gasto público focalizado a los sectores de jóvenes económicamente vulnerables, muchos financiados por organismos de crédito extranjero. Un caso resumen de ello, fue ‘Proyecto Joven’ un programa de apoyo para la inserción laboral y posteriores espacios de pasantías en empresas para jóvenes pobres que no estudiaban ni tenían trabajo o trabajo formal, financiado en parte por el BID. Esta política de juventud fue la más importante del menemismo, en términos de cantidad de los beneficiarios involucrados y duración. Sin embargo, las evaluaciones posteriores demostraron que los jóvenes seguían con casi las mismas dificultades para encontrar un empleo formal dentro de una economía nacional cada vez más globalizada, más competitiva.

En cuanto a políticas de educación durante los noventa, la juventud argentina experimentó, mediante la Ley nacional N° 24.195, la expansión de la obligatoriedad de la escolarización desde el preescolar hasta el noveno grado, algo positivo en principio. No obstante, la ley además estableció trasladar las competencias de la educación media a los estados provinciales sin la contrapartida de los recursos financieros trayendo como consecuencia una desigualdad en cuanto a calidad de la oferta educativa según jurisdicción. En síntesis, mayor inclusión educativa pero menor calidad educativa.

Llegado el siglo XXI, la recuperación económica del país y su crecimiento anual a tasas chinas permitió al gobierno de Néstor Kirchner la ejecución de varias políticas de juventud que repercutieron positivamente en los ámbitos laborales y escolares, gracias al gran superávit fiscal que se poseía para ese entonces. La Ley Nacional N° 26.206 promulgada en 2006 fue un cambio sustantivo en el sistema educativo, reduciendo la desigualdad de calidad escolar profundizada en los años noventa; extendiendo la obligatoriedad de la escolaridad aún más, ahora desde el preescolar hasta completar el secundario, totalizando 13 años; un financiamiento efectivo mínimo del sistema educativo nacional por parte del presupuesto consolidado (nación, provincias y municipios) en 6% del PBI argentino; por último y no menos importante, un cambio de concepción de la educación, por lo menos desde el espíritu discursivo de la ley, como ‘bien social’.

La expansión de la obligatoriedad de la totalidad del nivel secundario combinado con la política social de carácter universal mediante transferencias monetarias como fue la Asignación Universal por Hijo (AUH) para finales de la década, hizo reactivar una nueva tendencia hacia una mayor tasa de escolarización en los adolescentes. Una sinergia parecida ocurriría posteriormente, con la implementación del PROGRESAR –año 2014- en la tasa de escolaridad de los jóvenes en niveles educativos superiores.

En el ámbito laboral, el gobierno kirchnerista consciente de que los jóvenes fueron el último grupo etario en recibir los beneficios del crecimiento económico –déficit no solo latinoamericano sino mundial, una tesis sostenida por la misma Organización Internacional del Trabajo- formula el programa «Jóvenes con Más y Mejor Trabajo» una política de empleo juvenil activa, nacida en 2008. El PJMyMT tenía –y tiene en la actualidad- el claro objeto de mejorar la inserción laboral y reescolarizar al universo de jóvenes mayores de edad con educación obligatoria incompleta y sin empleo mediante cursos de orientación del perfil ocupacional y de formación de laboral; la evaluación y certificación de competencias laborales y educacionales; prácticas laborales; la asistencia en la búsqueda de trabajo en las oficinas de empleo pos-capacitación ;y, por último, el otorgamiento de incentivos económicos de manera mensual al completar cada prestación. Dicha política de empleo juvenil fue la más consistente de este periodo: alcanzó una base de más de 90.000 beneficiarios, número que se mantiene hasta el día de la fecha. Su presupuesto fue cofinanciado por el Banco Mundial.

Complementaron este nuevo sistema laboral la ley de «Prohibición del Trabajo Infantil y Protección del Trabajo Adolescente» N° 26.390 y la Ley nacional N°26.427 de pasantías educativas para jóvenes, ambas promulgadas en el año 2008. La primera niveló la normativa argentina vigente sobre derechos laborales en adolescentes menores de 16 años de edad a los estándares internacionales; impidiéndoles legalmente trabajar, exceptuando negocios familiares. La segunda ley puso en vigor una nueva regulación de prácticas formativas para jóvenes estudiantes del nivel superior en mayoría de edad, donde se establecían convenios con una duración de no más de un año con extensión posible de seis meses, una contraprestación de menor monto a la remuneración que perciben trabajadores bajo contrato, una carga horaria máxima semanal de veinte horas, obra social y otros beneficios equivalentes a los empleados en relación de dependencia.

Una de las características que más distinguió a los tres gobiernos kirchneristas fue el de proponer e incentivar discursivamente a los adolescentes a una vida política activa, ya sea desde sus establecimientos educativos, organizaciones de la sociedad civil y/o partidos políticos. Desde finales del 2012 con la promulgación de la ley ‘Ciudadanía Argentina’ comúnmente conocida como ‘Ley de Voto Joven’ éstos gozan del derecho al sufragio de carácter voluntario, aunque no tienen todavía la mayoría de edad legal. Posteriormente estos derechos de voto adolescente se replicaron para las elecciones en niveles subnacionales con el beneplácito de la mayoría de las legislaturas provinciales, incluida la provincia del Chaco.

Concluye este escrito en línea con algunos estudiosos en la materia como Sergio Balardini y Alejandro Cozachcow, que hay un cambio significativo en cuanto a la calidad y la cantidad de los derechos ganados por los jóvenes y adolescentes argentinos en este último siglo, no obstante, a la hora de la toma de decisiones en políticas públicas de juventud, la mirada adultocéntrica aún persiste a lo largo de estos treinta años analizados y continua en la actualidad. Como recomendación de mejora, especialistas prescriben, utilizar apropiadamente, de una vez por todas, las OGJ creadas en los ochenta específicamente para asesorar y capacitar a los políticos y funcionarios encargados de gestionar políticas de juventud desde las diferentes carteras de la administración y comisiones legislativas para evitar el sesgo adultocéntrico.

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